Gutachten weckt Zweifel an der BaFin-Aufsichtspraxis / Die BaFin muss

zurück ins rechtsstaatliche Korsett

München (ots) - Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin)

bedient sich verstärkt rechtlich nicht bindender Instrumente wie Merkblätter,

Pressemeldungen oder Interviews, um Banken Vorgaben zu machen. Diese Form der

informellen Bankregulierung hat in den letzten Jahren stark zugenommen. Damit

bewegt sich die BaFin zunehmend am Rande des rechtlich Zulässigen. Zu diesem

Ergebnis kommt ein Gutachten des an der Humboldt-Universität zu Berlin lehrenden

Juraprofessors Lars Klöhn im Auftrag des Genossenschaftsverbands Bayern (GVB).

Mit dem Gutachten will der Verband einen Beitrag zur BaFin-Reformdebatte

leisten. Klöhns Fazit lautet, "dass die informelle Bankregulierung der BaFin

unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten durchaus zweifelhaft ist". Das Gutachten

warnt davor, dass die BaFin mit ihrer Praxis der informellen Bankregulierung

"faktisch selbst gesetztes Recht vollzieht" und damit die "Grenzen des

aufsichtsrechtlich Zulässigen systematisch überschreitet".

"Der Rechtsstaat darf nicht zulassen, dass eine Behörde in der Praxis einfach

die Rolle des Gesetzgebers übernimmt", fasste GVB-Präsident Jürgen Gros die

Motivation zu diesem Gutachten am Mittwoch in München zusammen. "Dort, wo es

keine gesetzlichen Regelungen gibt, kann nicht die BaFin diese Lücke über

informelle Methoden füllen und quasi Recht setzen. Ein solches Vorgehen steht

einer Behörde nicht zu", kritisierte Gros. "Die BaFin muss zurück ins

rechtsstaatliche Korsett", fordert er. Das müsse Teil der anstehenden

BaFin-Reform werden.

Durchsetzungsstarke Aufsicht für die Aufsicht

Das Gebaren der Bankenaufsichtsbehörde offenbare ein erhebliches

Kontrollproblem. In diesem Fall sei der Dienstherr, das Bundesministerium der

Finanzen, ebenso gefordert wie der Verwaltungsrat der BaFin. "Dieses

Aufsichtsgremium braucht die notwendigen Kompetenzen, um als unabhängiges

Überwachungsgremium fungieren zu können", forderte der GVB-Präsident. Bisher

füllt der Verwaltungsrat eher eine repräsentative Funktion und

Haushaltskontrolle aus. Gros: "Die schwache Rolle des BaFin-Verwaltungsrats muss

sich ändern, hin zu einer durchsetzungsstarken Aufsicht für die Aufsicht."

Des Weiteren soll die BaFin dazu verpflichtet werden, regelmäßig dem

Finanzausschuss des Deutschen Bundestags Auskunft über ihre Aufsichtspraxis zu

erteilen. In Brüssel ist die europäische Bankenaufsicht EBA dem EU-Parlament

bereits rechenschaftspflichtig. "Diese Transparenz, die auf europäischer Ebene

praktiziert wird, sollte sich der deutsche Gesetzgeber zum Vorbild nehmen",

regte Gros an. Damit könnten die Abgeordneten das Aufsichtshandeln der BaFin

kritisch prüfen.

Entlang des Beispiels des von der BaFin im Frühjahr 2020 verordneten

Dividenden-Stopps für Banken in der ersten Phase der Corona-Pandemie arbeitet

das Gutachten die problematische Anwendungspraxis informeller Bankregulierung

heraus. Die BaFin hatte damals unter anderem per Pressemitteilung die Erwartung

geäußert, dass Banken aufgrund der unsicheren Pandemielage zunächst keine

Dividende auszahlen sollen und bei Zuwiderhandlungen mit "Vertrauensentzug"

gedroht. Wäre der Dividenden-Stopp für Banken als Allgemeinverfügung ergangen,

stellt der Gutachter fest, hätte diese kaum einer verfassungsrechtlichen

Kontrolle standgehalten. Eine Allgemeinverfügung wäre, so der Gutachter,

unverhältnismäßig und gleichheitswidrig gewesen, denn sie hätte

Genossenschaftsbanken härter getroffen als andere Banken. "Wenn rechtliche

Zweifel bestehen, verbietet es sich, auf Instrumente der informellen

Bankregulierung auszuweichen", stellte Gros fest.

Kulturwandel bei der BaFin nötig

Zudem kritisiert Gros die Art und Weise, wie die BaFin bei der informellen

Bankregulierung vorgeht. Auch hier sei ein bezeichnendes Beispiel die

nachdrückliche Empfehlung der BaFin zur Nicht-Ausschüttung von Dividenden. "In

der Praxis kam diese 'Erwartungshaltung' einem Verbot gleich. Das zeigt die

damals unverhohlene Drohung der Aufsichtsbehörde, dass Geschäftsleiter

andernfalls das Vertrauen der BaFin aufs Spiel setzten", folgerte Gros.

"Drohungen sind kein Vorgehen, das einer Bundesbehörde gut zu Gesicht steht -

insbesondere in der Auseinandersetzung mit einer kleinen, nicht komplexen Bank,

der die BaFin als übermächtige Behörde gegenübersteht", sagte Gros. "Es bedarf

eines Kulturwandels der BaFin beim Umgang mit den von ihr überwachten

Instituten."

Zwar entfalten Verlautbarungen der BaFin, die dem Bereich der informellen

Bankregulierung zuzuordnen sind, keine rechtliche Bindungswirkung für die

Banken, schreibt der Gutachter. Gleichwohl haben sie eine hohe faktische

Bindungswirkung, weil die Banken und deren Vorstände im Falle einer

Auseinandersetzung mit der BaFin Reputationsschäden zu befürchten hätten. Das

führt laut Gutachten in der Praxis dazu, dass "Kreditinstitute den

Verlautbarungen [der BaFin] regelmäßig auch dann folgen, wenn sie sie für

rechtswidrig halten". Gros gab zu bedenken: "Bankvorstände gefährden nicht

weniger als ihre Karriere, wenn sie sich - auch gut begründet - gegen die BaFin

stellen. Das zeigt das Dilemma: Die BaFin baut durch die Nutzung informeller

Bankregulierung ihre Macht schleichend immer weiter aus."

Reformprozess muss Fehlentwicklungen entgegenwirken

Ein gutes Instrument, das die Funktion hatte, darüber zu informieren, wie die

BaFin denkt, Gesetze auslegt und welches Maß sie folglich an die Banken anlegt,

hat sich über die vergangenen Jahre fehlentwickelt, folgerte Gros. "Anstatt

Berechenbarkeit zu schaffen, hat sich die informelle Bankregulierung zu einem

machtvollen Gestaltungsinstrument entwickelt. Die BaFin verlässt zunehmend ihre

angestammte Rolle als Aufseher und betätigt sich als Ersatzgesetzgeber", warnte

Gros. Das sei eine Fehlentwicklung, der im anstehenden Reformprozess

entgegengewirkt werden müsse. Verlautbarungen der BaFin im Rahmen informeller

Bankregulierung "sind nicht Rechts-, sondern höchstens Rechtserkenntnisquelle",

heißt es in dem Gutachten. "Sie binden nicht die Gerichte, sondern müssen

ihrerseits den Vorgaben von Recht und Gesetz genügen", heißt es weiter. Für Gros

bedeutet das: "Informelle Bankregulierung der BaFin ist nie normsetzend. Der

Gesetzgeber muss peinlich darauf achten, dass die BaFin nicht zum

Neben-Gesetzgeber wird."

Der Genossenschaftsverband Bayern e.V. (GVB) vertritt seit mehr als 125 Jahren

die Interessen bayerischer Genossenschaften. Zu seinen 1.181 Mitgliedern zählen

222 Volksbanken und Raiffeisenbanken sowie 959 Unternehmen aus Branchen wie

Landwirtschaft, Energie, Handel, Handwerk und Dienstleistungen. Sie bilden mit

rund 50.000 Beschäftigten und 2,9 Millionen Anteilseignern eine der größten

mittelständischen Wirtschaftsorganisationen im Freistaat (Stand: 31.12.2020).

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